◆ 감사배경 및 목적

정부는 2003년 화성동탄 등 2기 신도시 택지개발사업을 추진하면서 도시관리를 효율화하고 각종 도시문제 등을 해결할 목적으로 첨단정보통신기술 등을 신도시에 접목하여 기반시설 구축 위주로 스마트도시를 조성하기 시작했고, 추진과정에서 스마트도시의 개념 정립, 기술 및 서비스에 대한 기준 마련 등이 필요해지자 2008년 3월 ｢유비쿼터스도시의 건설 등에 관한 법률｣을 제정하였다.

이후 정부는 스마트도시를 8대 혁신성장동력으로 선정하고 2017년 12월 위 법을 ｢스마트도시 조성 및 산업진흥 등에 관한 법률｣로 개편하여 스마트도시의적용대상을 신도시에서 기존도시로 확대하였으며, 최근에는 기반시설 구축 위주의 사업에서 벗어나 신산업을 창출하고 데이터 중심의 플랫폼을 개발하는 등 스마트도시 조성사업을 단계적으로 확장해 가고 있다.

그러나 위와 같은 정부의 지속적인 스마트도시 조성 노력에도 그 효과에 대한 국민의 인지도나 체감도는 아직 미흡한 수준이다.

실제로 신도시 중심의 스마트도시 조성이 시작된 지 약 20년이 되어가나 2020년 KDI 여론분석팀에서 수행한 “스마트시티 여론조사”에 따르면 스마트도시에 관한 내용을 알고 있는 응답자가 27.3%에 불과하고, 국가 시범도시로 선정된 세종특별자치시의 경우에도 거주민의 절반인 50%가 스마트도시에 대해 모른다고 답한 것으로 나타났다.

또한, 그간 추진된 스마트도시 조성사업에 대해 기반시설 중복 설치, 낮은 서비스 수준 등의 문제가 언론이나 연구기관 등으로부터 지속적으로 제기된바, 추후 스마트도시로 조성될 국가 시범도시, 3기 신도시 등에서도 같은 문제가 반복될 우려가 있다.

이에 감사원은 현재까지의 스마트도시 조성사업 추진실태를 점검, 문제점에 대한 원인을 규명하고 그에 대한 개선 대안을 제시하여 3기 신도시 택지개발사업 등에 이를 적용하도록 함으로써 국민의 삶의 질을 향상하고 미래산업을 지원하기 위해 2020년 연간 감사계획에 반영하고 이번 감사를 실시하게 되었다.

◆ 대상업무 일반 현황

가. 스마트도시의 개념 및 구조

전 세계적으로 도시화에 따른 자원 및 인프라 부족, 교통 혼잡, 에너지 부족, 환경 파괴 등의 각종 도시문제가 점차 심화되자, 빅데이터·사물인터넷 등 4차 산업혁명기술을 이용하여 이를 해결하고 도시 기능의 효율성과 경쟁력, 삶의 질을 높이는 도시 모델로서의 스마트도시 개념이 대두되었다.

스마트도시는 각 국가의 경제 및 발전 수준이나 도시 상황 등에 따라 다양한 개념으로 정의·활용되고 있으나, 우리나라는 스마트도시법 제2조에서 ‘도시의 경쟁력과 삶의 질 향상을 위하여 건설･정보통신기술 등을 융･복합하여 건설된 도시기반시설을 바탕으로 다양한 도시서비스를 제공하는 지속가능한 도시’를 스마트도시로 정의하면서 [그림 1]과 같이 ‘스마트도시기술’, ‘스마트도시기반시설’, ‘스마트도시서비스’가 접목된 개념으로 이해하고 있다.

나. 스마트도시에 대한 평가

일반 국민은 하늘을 나는 자율주행차, 인공지능 로봇 등 현재의 기술과 제 도로는 제공하기 어려운 서비스까지 모두 구현된 미래도시를 스마트도시라고 생각하는 경향이 있으나, 지금까지 공공 영역에서 추진된 스마트도시 조성사업은 정보통신망, 폐쇄회로텔레비전(CCTV) 등 기초인프라 구축을 중심으로 이루어져 왔기 때문에 [그림 2]와 같이 스마트도시를 조성하는 자와 실제 이용하는 자 간에 스마트도시를 바라보는 시선에 차이가 있다.

이는 국내 스마트도시 조성사업이 스마트도시가 무엇인지, 왜 필요한지 등에 대한 국민의 이해가 선행되지 않은 상태에서 공공의 주도로 이루어지고 있는데다, 대부분이 신규 택지개발사업을 중심으로 추진되고 있으면서도 시민의 수요 등을 미리 반영하여 스마트도시서비스를 선정하고 있지 않기 때문이라는 평가가 있다.

또한, 시민들은 실험적으로 성공한 기술이나 서비스 등을 현실에서 바로 누릴 수 있다고 생각하는 경우가 많으나 스마트도시 서비스가 실제 도시공간에서 상용화되기 위해서는 서비스를 기술적으로 구현할 수 있어야 할 뿐 아니라 실제 적용을 위한 제도 마련, 기존 산업군과의 갈등 해소 등 기술적·제도적·사회적 문제 등이 모두 선제적으로 해결되어야 한다는 한계가 있어 위와 같은 인식 차가 발생하는 것으로 보인다.

다. 스마트도시 건설사업 추진의 법적 근거 및 추진 체계

스마트도시법 제2조, 제3조 및 제12조에 따르면 스마트도시건설사업이란 스마트도시계획에 따라 스마트도시서비스를 제공하기 위하여 스마트도시기반시설 등을 구축·운영하는 사업을 말하며, 국가, 지방자치단체, LH 등은 ｢택지개발촉진법｣의 택지개발사업 등 [표 2]의 각 사업을 스마트도시건설사업으로 시행할 수 있다.

현행 스마트도시건설사업은 국토부, 지방자치단체, LH 등의 사업시행자가 추진하고 있는데, 국토부는 스마트도시의 효율적인 조성 및 관리·운영 등을 위하여 5년 단위로 스마트도시종합계획을 수립하여 지방자치단체 등을 지원하고, 지방자치단체는 해당 지역의 특성·여건에 맞는 스마트도시가 건설될 수 있도록 스마트 도시계획을 수립하고 개발계획 등을 승인하며, 사업시행자는 스마트도시 건설을 위한 개별 사업을 개발하고 실행하는 역할을 담당하고 있다.

◆ 스마트도시 조성사업 추진 실태

가. 그간 정부의 노력

1) 스마트도시 관련 제도 정비 현황

정부는 2008년 3월 ｢유비쿼터스4)도시의 건설 등에 관한 법률｣을 최초로 제정하면서 면적 165만 ㎡ 이상의 대규모 신도시개발 시 유비쿼터스도시 건설을 의무화하도록 하여 유비쿼터스도시 조성을 본격적으로 추진하기 시작했다.

그리고 정부는 유비쿼터스도시 건설을 위한 제도적 기반을 마련하기 위하여 [표 3]과 같이 ｢유비쿼터스도시계획수립지침｣, ｢유비쿼터스도시건설사업 업무처리지침｣등을 제정하였다.

그러나 ‘유비쿼터스’라는 용어를 국민이 이해하기 쉽지 않고, 기존의 ｢유비쿼터스 도시의 건설 등에 관한 법률｣이 세계적인 트렌드로 부상하는 스마트도시에 대응하고 관련 산업을 지원하는 데에는 한계가 있다는 지적 등에 따라 2017년 8월 국토부는 ‘유비쿼터스’라는 용어를 모두 ‘스마트’로 변경하는 등 위 법을 스마트 도시법으로 개편하였다.

그리고 위 개정 당시 스마트도시의 조성을 확산하기 위하여 스마트도시건설사업 적용대상을 165만 ㎡ 이상의 신도시개발 사업에서 30만 ㎡ 이상으로 변경하였다가, 2019년 이후로는 법 적용대상의 규모에 관한 조항 자체를 삭제하였다.

2) 스마트도시 발전단계별 정책 추진 현황

한편, 스마트도시 조성과 관련한 정책 역시 위와 같은 제도적 여건 변화 등에 따라 [표 4]와 같이 단계적으로 확장, 진화해왔다.

국토부는 유비쿼터스도시의 효율적 건설 및 관리를 위해 ｢유비쿼터스도시의 건설 등에 관한 법률｣제4조 등에 따라 2009년과 2013년에 각각 제1·2차 유비쿼터스도시 종합계획을 수립하였고, 위 법이 스마트도시법으로 개편된 이후인 2019년에는 ｢스마트시티 추진전략｣(2018년 1월, 4차산업혁명위원회) 등에 맞춰 제3차 스마트도시 종합계획을 수립하였다.

가) 1단계: 제1차 유비쿼터스도시 종합계획(2009∼2013년) 수립 및 인프라 구축 단계

2009년 11월에 수립된 1차 유비쿼터스도시 종합계획에서는 도시기반시설과 유비쿼터스도시기술을 융합하여 도시공간을 첨단화할 목적으로 제도기반 마련, 핵심기술 개발, 유비쿼터스도시 산업육성 지원, 국민 체감 U-서비스 창출 등 4대 추진전략을 수립하고, 관련 산업 성장 및 서비스 지원, 인력양성, 법·제도기반 마련 등 22개 세부 수행과제를 설정하였다.

이 단계에서는 화성동탄1을 시작으로 2기 신도시 및 행복도시·혁신도시 등 신규 택지개발사업에 고속정보통신망·시스템(ICT) 구축사업을 결합하여 스마트도시의 기본 인프라를 구축하는 데 주력했으며, 이러한 스마트도시 인프라 구축 예산으로 3백만 ㎡당 평균 약 150억 원이 투입되었다.

그리고 이 시기에 국토부는 “U-Eco City 연구개발(R&D) 사업”(2007년 8월∼2013년 6월, 1,016억 원)을 통해 기구축된 스마트도시기반시설 등을 서로 연계하는 스마트시티 통합플랫폼 등을 개발하기 시작하였다.

나) 2단계: 제2차 유비쿼터스도시 종합계획(2014∼2018년) 수립 및 시스템 연계 단계

2013년 9월에 수립된 2차 유비쿼터스도시 종합계획에서는 ‘안전하고 행복한 첨단창조도시 구현’이라는 비전 아래, 4대 추진전략(국민 안전망 구축, U-City 확산 및 기술개발, 민간업체 지원, 해외진출)과 이에 따른 10개 실천과제를 설정하였다.

2단계에서는 1단계에서 구축된 스마트도시 인프라 활용을 극대화하기 위해 공공을 중심으로 정보 및 시스템 연계사업이 추진되었는데, 국토부는 “U-Eco City 연구개발(R&D) 사업”으로 개발한 스마트시티 통합플랫폼을 2015년부터 각 지방자치단체에 보급하면서 지방자치단체와 공공안전 분야의 유관기관·부서를 연계하는 ‘5대 연계서비스’(112 긴급영상, 112 긴급출동, 119 긴급출동, 재난안전상황, 사회적약자 지원 서비스)를 함께 구축하기 시작했다.

다) 3단계: 제3차 스마트도시 종합계획(2019∼2023년) 수립 및 스마트도시 본격화 단계

정부는 2017년 스마트시티를 8대 혁신성장동력 사업으로 선정하고 부처 간 협업과 전문가 중심의 정책 추진을 위해 2017년 11월 대통령 직속 4차산업혁명위원회 산하에 ‘스마트시티특별위원회’를 신설하였으며 위 특별위원회는 2018. 1. 29. ‘도시 성장단계별로 차별화된 스마트도시 조성’, ‘도시 가치를 높이는 맞춤형 기술 육성·확산’과 이를 달성하기 위한 ‘민간·시민·정부의 역할 정립’을 주 내용으로 하는 ｢스마트시티 추진전략｣을 수립하였다.

이후 국토부는 4차산업혁명위원회의 ｢스마트시티 추진전략｣을 반영하여 2019년 6월 제3차 스마트도시 종합계획을 수립하면서, 기존 인프라 구축 위주의 유비쿼터스도시 개념에서 벗어나 ‘시민의 일상을 바꾸는 혁신의 플랫폼’으로서의 스마트도시구축을 목표로 4대 추진전략(성장 단계별 맞춤형 모델 조성, 스마트시티 확산 기반구축, 스마트시티 혁신 생태계 조성, 글로벌 이니셔티브 강화)을 설정하였다.

위와 같은 정부의 스마트도시 조성·확산 노력에 힘입어 현재는 스마트도시 조성사업이 본격화되는 단계로서, 2020년 12월 기준 [그림 3]과 같이 총 120여 개의 지방자치단체가 스마트도시 조성사업을 완료하였거나 추진하고 있다.

한편, 이번 감사의 대상으로 선정한 LH가 시행한 택지 등 개발지구 내 스마트도시건설사업 현황을 살펴보면, [표 5]와 같이 LH는 2021년 3월 현재 화성동탄 등 74개 스마트도시건설사업지구(화성시 등 67개 지방자치단체)에 대하여 스마트도시 기반시설 구축사업을 완료하였거나 추진하고 있다.

위 74개 지구에 소요된 스마트도시 건설 관련 사업비는 총 9,522억 원이며, 지구당 평균 129억 원이 투입되었다.

나. 최근 정부의 추진 사업

최근 국토부 등은 그간 신도시개발을 중심으로 이뤄졌던 스마트도시 조성사업을 기존도시 등으로 확대하기 위해 다양한 정책을 추진하고 있다.

이에 따라 [그림 4]와 같이 3단계로 도시를 구분하고, 도시 성장단계별로 맞춤형 스마트도시 모델을 조성하기 위해 각 단계의 특성에 맞춰 국가 시범도시 사업, 스마트시티 챌린지 사업, 스마트시티형 도시재생 뉴딜사업 등을 추진하고 있다.

1) 신도시: 국가 시범도시 사업

국가 시범도시 사업은 백지상태의 부지에 국가가 세계적 수준의 스마트도시를 조성하여 그 성과를 국내외에 확산하기 위한 것으로, 입지 선정부터 계획수립, 규제개선, 예산확보, 홍보까지 국가 차원에서 추진되며 현재 세종 5-1 생활권과 부산 에코델타시티6) 두 곳이 스마트시티특별위원회의 논의 등을 거쳐 시범 사업지로 선정되어 조성 중이다.

세종 5-1 생활권은 LH가 사업시행자로, ‘인공지능(AI)기반 도시로 시민의 일상을 바꾸는 스마트시티’를 목표로 에너지·교통 중심의 스마트도시로 조성될 예정이다. 세부적으로 에너지 분야에서는 에너지관리시스템, 제로에너지단지 등을 조성하고, 교통 분야에서는 자율주행이 가능하도록 스마트 인프라를 조성하여 주거비용이 절감되는 지속가능한 도시 구현을 목표로 하고 있다. 2020년 조성공사에 착수하여 2023년 하반기 입주를 계획하고 있으며, 계획인구 2.2만명(9.1천 세대)을 목표로 약 1.4조 원이 투입될 예정이다.

부산 에코델타시티는 사업시행자가 한국수자원공사로, ‘로봇 등의 산업육성으로 혁신 생태계가 조성되는 미래 수변도시’를 목표로 수변공간을 활용한 친환경 물 특화 스마트도시로 조성될 예정이며, 이를 위해 스마트워터, 스마트공원, 로봇 등의 서비스가 구현될 예정이다. 2019년 하반기 실시설계와 조성공사에 착수하여 2021년 하반기 입주를 계획하고 있으며, 계획인구 8.5천 명(3.3천 세대)을 목표로 약 2.2조 원이 투입될 예정이다.

2) 기존도시: 스마트 챌린지(시티·타운·솔루션) 사업

스마트 챌린지 사업은 민간 기업을 중심으로 지방자치단체·시민의 수요를 반영하여 기존도시에서 발생하는 교통·환경·안전 등 다양한 도시문제에 대한 솔루션을 발굴하는 방식의 사업으로, [그림 5]와 같이 사업 규모에 따라 시티(대), 타운(중), 솔루션(소) 세 가지 유형으로 추진되고 있다.

2021년 1월까지 [표 6]과 같이 강원도 강릉시 등 31개 도시에서 120여 개 솔루션이 실험 중이며, 국토부는 기존도시의 다양한 도시문제를 해결함과 더불어 스마트도시에 대한 국민 체감도를 높이기 위해 향후 예산을 확대 편성하여 스마트 챌린지 사업을 전국으로 확산해 나갈 계획이다.

3) 노후도시: 스마트시티형 도시재생 뉴딜사업

스마트시티형 도시재생 뉴딜사업은 쇠퇴 도시를 도시재생과 연계하여 스마트 도시화하는 사업으로, [그림 6]과 같이 주민 참여를 기반으로 민간·학계 등이 참여하는 스마트거버넌스를 구축하여 주민수요·지역특성 등을 고려한 스마트 솔루션을 도출하는 방식으로 진행되고 있다.

국토부는 지역에 특화된 스마트 솔루션을 도시재생 뉴딜사업에 적용할 수 있도록 각 지방자치단체로 하여금 도시재생 활성화 계획을 수립하도록 하고 있는데, 2019년 7월까지 [표 7]과 같이 경기도 고양시 등 7곳이 위 도시재생 활성화 계획을 수립하였다.